2018年年底，《土地管理法修正案（草案）》（下称“草案”）提请十三届全国人大常委会第七次会议进行初次审议，删去了现行《土地管理法》中关于“从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定。

20年前的1998年，全国人大常委会修订《土地管理法》，提出“农地转为建设用地，必须实行征地；从事非农建设，必须使用国有土地”，成为中国集体建设用地市场变化的转折点。

日前，中央农村工作会议召开，要求“全面深化农村改革，进一步深化农村土地制度改革”。为满足农村涌现的新兴农业经济业态对建设用地的需求，这次全国人大推动立法层面的修改，无疑是一次巨大的进步。

在未来，集体经营性建设用地入市，将改变长期以来地方政府高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式。

建设用地市场供地主体发生变化

上世纪90年代末，我国耕地保护面临十分严峻的形势，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐。

《土地管理法》于1998年做了全面的修改，提出从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地。这对整个中国的建设用地制度产生了深远影响，致使这20年来的经济发展方式发生重大变化。

中国人民大学经济学院教授刘守英接受第一财经记者采访时表示，1997年以后，实行用地规模控制和用地指标审批管理制度，省级政府自然将紧缺的用地指标用于省会城市和其他中心城市，大多数县域经济发展很少分配到用地指标，由此导致集体建设用地量大大缩减。

他说，1998年~2007年，真正用于建设的合法集体建设用地，与1980~1997年相比不可同日而语。“在很多县市，能分配到的建设用地指标就只有300~500亩，县政府无法用这点指标招商引资，更不可能分给农民集体，以集体建设用地的方式进行非农建设。”

在得不到建设用地指标的情况下，非法用地的现象开始蔓延。

面对这一制度问题，2013年，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调建立城乡统一的建设用地市场，要求“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

如今，草案也做了颇为关键的“删减”，明确了集体经营性建设用地入市条件及管理措施，“对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。

这意味着整个建设用地市场的供地主体将发生转变，即由国家这个单一主体，转变为集体和国家两大主体。

集体经营性建设用地入市试点

2015年初，经全国人大常委会授权，全国33个县(市、区)开展“三块地”改革试点，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点。其中，集体经营性建设用地入市是非常关键的一环。

业内人士认为，只要做好了这一环节的改革，整个农村的土地制度改革将真正破题。这是因为，集体经营性建设用地入市，将改变长期以来地方政府高度垄断建设用地一级市场的征地供给模式，在征地范围因此而缩减的同时，村集体成员也将因此而受益。

那么，集体经营性建设用地，该如何定义呢？

在农村，建设用地包括乡镇企业用地、农村公益性用地和农村宅基地三类。尽管相关部门对集体经营性建设用地并没有明确所指，但在地方改革试点的实践操作中，普遍将具有生产经营性质的农村建设用地划归此类，比如过去的乡镇或村办企业用地。